世界主要国家普遍对文化产业及其传统出版实施财税扶持政策，其内容通常适用于数字出版。出版业处于数字化转型时期，各国就出版数字化专门采取财税引导、规范和控制措施。美国信息技术和大型传媒企业实力雄厚，政府主要通过税收和基金支持数字出版产业的非营利组织；欧盟国家则直接或间接扶持数字出版企业；英国较为完善的版权保护体系为新闻出版数字化迅速发展奠定了基础；韩国、日本政府则注重转型时期出版数字化顶层设计。
一、国外出版数字化转型面临的问题
1. 大型国际企业的潜在垄断威胁
出版产业数字化初期成本巨大，英国培生集团在2007年到2012年间投入40亿英镑进行数字化内容采集。在硬件制造、传播渠道、内容生产等产业链各环节，除美国外，许多国家暂缺能够主导构建数字化赢利模式和具有实力培育数字阅读市场的企业。Amazon、Sony等电子阅读器生产公司和Apple、Google等大型互联网企业已经培育市场多年，风险投资愿意支持这些前景较好的企业度过市场培育期，这些大型集团可能冲击他国尚未成熟的数字出版体系，威胁民族企业，形成垄断。
生产阅读器设备Kindle的Amazon在全球电子书市场上份额巨大，在英国约2亿英镑的市场规模中占比达68%，而且用户忠诚度较高，接近25%经常下载电子书的英国客户只使用Kindle。早在2003年Google就对欧洲提出图书馆藏书扫描与上网计划，便于读者运用搜索引擎检索图书内容，进行部分阅读和购买图书。
国际电子书阅读器和线上图书平台为出版商提供数字渠道，提高出版公司的网站点击率，节省广告费用。同时，有助于内容提供商专注数字化阅读方式改变下内容提供的专业化，在“内容为王”的文化产业体系中塑造核心地位。但大型国际渠道商依托雄厚的经济实力，产业链拓展速度和博弈能力远大于本国传统内容生产商，日益具有重塑产业链的实力。国内内容提供与出版商依托阅读数字平台虽然迅速进入国际数字分销产业链，获得购书和广告两方面的收益，但新增读者所带来的利益面临被国际企业蚕食的危机。
2. 纸质出版产业与数字出版产业关系失衡
各国对技术革新下传统出版与数字出版关系的认识不同，这种认识指导下的顶层战略影响具体政策制定。早先在法、德、西班牙等欧洲国家，传统出版作为文化产品以及需要保护的文化遗产享受各种税收优惠，电子书等数字出版被划归为增值税率较高的软件类别，消费者下载电子图书和购买纸介书籍时支付不同的增值税，形成“增值税税率剪刀差”，德国分别为19%和7%；法国为19.6%和5.5%；意大利为20%和4%；英国和爱尔兰分别为20%和0。这一现象一度导致欧洲许多国家新闻出版数字化落后于美、韩等国，形成当前美、韩、日等国构成世界电子书市场第一阵营，德国、法国、意大利等国位居第二阵营的局面。
为应对数字出版落后状况，法国政府自2012年1月起将电子书增值税由19.6%调低为5.5%，与实体书保持一致。目前英国等国不愿下调电子出版增值税的原因在乎经济低迷和欧盟法律。2009年西班牙政府曾将电子书增值税率从过去的16%降到4%，增值税下调的结果是带动了电子书的发展，但西班牙整个图书产业却陷入困境。2010年，西班牙政府又将电子书的增值税率上调到21%。
3. 数字出版产品价格竞争
数字出版产品介质“轻量化”，不同于传统纸张媒介，产品本身依托物质载体很少，消费者对电子阅读的预期价格很低。新闻出版数字化初期，企业更是以压低价格为市场战略，在电子书领域尤为明显，定价权成为企业市场竞争的爆发点，出版商都必须接受不断降价的市场压力。Amazon和Apple相继压低电子书价格，对于其他国家发展电子出版产业极为不利。
二、国外政府应对出版数字化转型的策略
1. 强调出版数字化转型远景任务和顶层设计
英国数字出版发展迅速与政府较早的引导和支持相关。2007年英国技术战略委员会实施“知识转型网络”计划，以未来数字出版发展为导向。政府在放松干预、自由发展策略下，通过融资、基金等方式为数字产业的持续发展提供资金支持。
2007年4月, 韩国文化观光部公布《知识强国的发展动力、出版知识产业培育方案——出版·印刷文化产业振兴计划（07～11）》，提出出版数字化发展课题，还提出“线上线下出版并行发展策略”，从电子出版生产、流通、环境、海外出口、大众文化五方面开展具体项目，搭建实现数字出版的基础设施。韩国政府设立了具体推动数字出版产业的专门机构——泛在出版振兴中心，负责运营数字出版共同制作设施和研发技术。
法国在发展战略层面引导报刊产业升级，设立报刊发展战略基金，主要用于设备更新及现代化项目升级、在线报刊媒体服务投资、发展报刊读者三个方面。2012年该资金针对三项内容的金额分别为1098.8万、976.7万和366.3万欧元，分别占比45%、40%和15%。
2. 鼓励自建数据库和销售平台、统一价格应对数字出版国际企业冲击
以图书出版为例，法、德尝试建立全国甚至遍及欧洲的图书数据库和销售平台。德国提出自主实现图书数字化或建立共同销售平台抗衡Google、Amazon等私有企业。德国自主图书数字化的实现途径是由出版商按照一定的格式扫描图书，保存在自己的服务器和网站上，用户可以通过网络搜索引擎搜索。由于拒绝使用Google公司的服务器而保留了一定的渠道收益。法国曾提出欧洲数字图书馆计划抵制Google的图书馆计划，最终却仍旧以Google为平台，其经验教训是想要政策干预和政府力量搭建数据库与平台，首先要解决资金不足、利益协调和管理实施的问题。
法国从实体书统一定价规则中汲取经验，为有效降低图书价格和减少盗版，于2011年施行电子书统一价格法令，规定法国市场中的出版商必须为电子书制定唯一的零售价格。
3. 调整数字出版相关产品国内外流通的财税政策
补贴国内文化产品出口是许多国家文化产业财税政策的重要内容。数字出版产业链全球化特征带来国内外内容提供商、平台商等主体的利益博弈，欧洲国家为了应对国外企业的威胁一直不断调整数字出版的税率、征收办法和对象，比如自2009年以来的法国、意大利“谷歌税”争议延续至今。
日本一度对进口的教育、文化出版物免税，对国内企业极为不利。目前日本已计划对通过互联网向国内发送的电子书等项目征收10%的消费税，纳税者为在日本国税当局注册的海外企业，接受海外内容的国内企业和向个人出售电子书产品的海外企业。日本专家认为为抵消消费税带来的不利影响，需要在提高消费税的同时保证对银行的借款。
三、我国应对出版数字化转型的政策建议
在我国，2014年4月国家新闻出版广电总局、财政部出台《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见》，提出了新闻出版数字化转型升级的主要任务，详细阐述了开展数字化转型升级标准化、提升技术装备水平、加强人才队伍建设、探索新模式四个主要任务，将新闻出版业数字化转型升级项目作为重大项目纳入中央文化产业发展专项资金扶持范围，支持方式包括项目补助、贷款贴息、保费补贴、绩效奖励等。在省级层面，早在2011年上海市就颁布了《关于促进本市数字出版产业发展的若干意见》，细致规定了扶持对象与方式，成为国内支持出版数字化转型政策扶持的先行者。结合国外政府应对数字化转型问题的策略，笔者为我国应对出版数字化转型提出以下政策建议：
1. 按照分类原则制定出版数字化扶持政策
公共财政在扶持文化产业发展中主要承担弥补市场调节失灵和公共产品提供的任务，财政扶持文化产业的基本原则和方式仍适用于数字出版。我国出版社、报社、期刊社，按照公益经济二重属性和职责不同，在数字出版转型中面临的问题各异。对国内代表公共利益的全国性公共信息服务，对国外执行公共外交、文化传播重要职能的媒体，如党报党刊，不具备数字化的经济动力。继续以财政拨款为主要方式，引导其积极应对数字化阅读引发的变革，财政性资金优先采购此类新闻出版单位的电子版广告，鼓励开展数字订阅，也有助于减轻财政压力。
2. 撬动社会资本进入新闻出版数字化转型领域
数字出版培育期资金投入巨大，我国传统出版集团在市场环境中的金融运作能力不足，传统出版单位运作机制和政府统包统管对出版业的影响仍未消除，经营内容、资金来源、营利模式比较单一，财务报表反映出我国媒体在筹资、融资、投资的资本运营方面与世界主流媒体仍然具有较大差距，资本结构不符合市场要求。在新媒体环境下，媒体发展机遇转瞬即逝，适当引导风投资金为开展数字出版业务的企业注资，制定配套政策降低投资者的投资成本与风险。
3. 促进财政扶持出版数字化转型科学化
继续细化和实施财税扶持，突破出版数字化基础性、重点难点。利用直接补贴、配套资助、特殊补助、税收减免、基金、低息贷款、银行担保、土地优惠、政府提供广告等多种方式支持出版数字化转型，政策制定时要统筹考虑数字出版内容提供商、出版商、软件商、硬件公司、平台商、行业协会、消费者、图书馆等多元主体。
4. 发挥行业自治在财政扶持出版数字化转型中的作用
在全球治理变革背景下，社会自治网络愈加重要，出版行业协会代表了一国出版业界的自治能力。出版数字化转型时期亟待建立企业、行业协会和政府协同运转的机制。政府的角色是战略定位、引导扶持、规范监督。行业协会辅助财政支持出版数字转型的做法需要更为灵活，美国政府就通过免税、基金支持等多种方式支持美国书业研究会和美国出版商协会等非营利组织进行行业管理。
行业组织统计行业数据，为政府财政政策的制定提供依据；汇聚数字出版业界专业力量，有助于提高财政支持的行业适用性；探索版权保护的新措施；以非政府身份与国际出版商协会（IPA）和各国出版行业组织对话，处理国际贸易中的侵害版权等摩擦；执行行业中其他公共事务，如制定和推广书业标准、规划人才培养战略、推动高新技术成果转化，甚至接受委托成为财政政策的具体执行者。
（来源：出版发行研究）
