关键词：出版产业 产业政策 价值取向 战略定位
1998年，联合国教科文组织在《文化政策促进发展行动计划》中指出：“发展最终应以文化概念来定义，文化的繁荣是发展的最高目标。”文化的大发展、大繁荣是一个国家核心竞争力的真正标志。整个社会、国家都必须正确解读文化大发展大繁荣的内涵、认识出版业的价值，从历史的视野、世界的高度去考虑它的发展环境和前进路径，支持出版借市场经济的途径和产业的形式完成历史赋予的使命。在左右一个产业的诸多因素中，产业政策因其明确的指向性和针对性是影响产业发展最直接、最有力的变量。出版的繁荣离不开既符合产业规律，又遵循文化规律的产业政策。
一、出版产业政策的价值取向
产业政策的价值取向对于出版产业而言至关重要。美国著名社会学家丹尼尔·贝尔在《资本主义文化矛盾》中提出：“最终指导经济的还是经济深植于内的文化价值体系。经济政策作为一种手段可以是有效的；但只有在构塑它的文化价值体系内，它才合理。”也就是说，产业政策本身是工具性的，它必须服从于一定的文化价值理性。
首先，出版产业政策必须与民族利益紧密相连。为确保国家文化安全，发达国家均旗帜鲜明地采取保护性、扶持性政策来推动出版产业的发展。我国出版产业政策同样应该以民族文化利益为重，减少决策的功利性、提高政策的前瞻性。其次，出版产业政策应符合我国基本国情和出版产业现状，以“鼓励性”产业政策为主，同时加强配套措施和实施细则建设，保证政策的合理性与可操作性。第三，出版产业政策应是一套科学、完备的政策体系，于内，各政策之间应相互支撑；于外，出版产业政策与关联产业的产业政策之间应协调一致，以便媒介融合时代跨行业、跨媒体的经营，确保政策的连贯性和系统性。最后，出版产业政策应该与时俱进。在国家不同的经济阶段，以及产业自身不同的发展阶段，及时调整、跟进，以追求产业政策的最佳效果。
二、出版产业政策的战略定位
根据以上原则，我国政府在制定出版产业政策时应强化以下几个方面：
1. 建立科学的出版产业评价体系，突出内容价值、彰显文化品格
出版产业要健康发展，首先必须从政策源头上真正体现既重视社会效益、又重视经济效益的整体目标。进入“十二五”时期之后，我国出版产业亟须解决的问题不是提高产业的GDP比重，而是提升产业的文化含量。出版企业对经济效益的过度追求必定会淡化长远的文化目标，二者之间不同步、甚至是相互矛盾的现象在当前已不鲜见。建立健全科学的出版产业评价体系是确立并维持双效目标的根本依据。出版产品的文化附加值决定了对出版产业的考量应是一个综合的考量，既要考查产业在总量、规模、组织、结构等方面的指标，还要考查产业在国内文化凝聚力、号召力，以及国际文化影响力和竞争力等关系国家文化软实力当中的确切情况，否则，当出版产业面对纯粹的利润高压时，出版的性质就会被彻底改变。以美国为例，政府要求文化产业包括出版产业的发展首先要符合国家利益，即在全球信息传播中保持领先地位，确保以民主和自由为核心的美国价值观持续、积极地影响其他国家的文化。总之，出版产业的发展目标和考核体系应突出内容价值、彰显文化品格；不能只看重近期的得失，而忽略历史的检验。
2. 建立科学的产业结构政策，纠正产业比例，促进优化升级
大型与中小型出版企业、传统与新兴出版企业科学配置，产业投入与产出关系保持均衡是整个产业协调、稳定发展的基础。为此，政府要推动资源在出版产业内部的有效利用和合理配置，促进产业结构合理化。转企改制后，除人民出版社等四家外，我国500多家出版社均划为营利性企业。2012年2月，原新闻出版总署发布的《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》指出，到“十二五”期末，要进一步做强做优国家层面人文、教育、科技三大出版传媒集团，培育多个年销售收入超过200亿元的大型骨干出版传媒集团。新闻出版总署与广电总局合体之后，“大出版”“全媒体出版”将成为出版集团的发展方向。由此判断，出版资源今后将呈现出向大型，甚至超大型出版集团集中的趋势。但是对文化产品的要求并不主要以“效率”为依据，而是以“多样化”为准则。文化生活越多样化，越复杂化，也就越丰富和具有意义。这里，线性的“进化观”是最为人们所不取的。
西方国家普遍对中小型出版机构采取扶植的政策，一方面是为了防止大型传媒集团的市场垄断；另一方面则是为了保护文化的多样性，满足国民不同的阅读需求。此外，西方许多国家都有非营利性的出版机构。在基金会、机构和个人的资助下，它们专注于学术与文化著作的出版，为本国出版业在经济大战中保留下一份纯真、自由的出版天空。矫枉不可过正，未雨也需绸缪。我国政府在打造出版“大船”的同时，也要以政策手段鼓励中小出版企业走特色化、专业化成长路线，占领出版领域的各类利基市场，与大型出版集团形成优势互补的产业格局；同时，除人民出版社等意识形态较强的出版事业单位之外，也可尝试鼓励成立非营利性出版机构，与商业机制制衡，以保持出版界的生态平衡。
3. 建立科学的产业组织政策，促进竞争活力、实现规模经济
我国出版产业主体基本上都是从计划经济体制下的事业单位转变而来的，其所有制结构、企业规模、分工范围等是先天禀赋而非来自市场竞争。所以，我国出版产业组织作为一种制度性安排是存量资本在体制内自我演化的结果，这正是长期以来我国出版产业低水平重复建设和市场竞争乏力、无序的根本原因。
为改变这种局面，政府一要通过法律和经济的手段大力推进产权市场的建立和完善，改变出版产业的资本结构，推动出版企业依靠资本纽带进行兼并、重组。由于地区壁垒的存在，统一的图书流通大市场无法真正实现，相互割据中的各出版企业都无法真正长大。在政府撮合、而非市场竞争中成立的出版集团与行政条块管理结构严格对应，进一步加剧了资源的垄断，抑制了产业集中度。因此，切断地方政府与出版企业的利益关联，禁止地方政府的行政干涉与部门“寻租”是出版产业充分竞争的前提。此外，集团化是突破区域壁垒和行业分割，提高产业集中度、改善市场结构的重要组织形式。目前来看，我国出版产业的集团化改革在一定程度上实现了竞合，但并没有从根本上改变出版产业宏观上竞争不足、微观上竞争过度的现象。我国综合经济规模最大的出版集团——江苏凤凰出版传媒集团2010年营业收入仅及英国培生集团同期销售收入的14.7%，利润总额仅及培生集团同期营业利润的8.8%。行政的力量只能帮助出版产业在最短的时间内“做大”，要想进一步“做强”就必须要借助市场的力量。根据产业组织理论，一国大企业和集团的实力代表着一国产业竞争实力。而兼并、重组是企业和集团扩张的有效途径。因此，政府需逐步减免行政管制，以市场力量推动出版产业的产权制度改革，保证产权清晰、允许产权多元，鼓励出版企业以多种所有制形式介入资本市场，以资本为纽带进行兼并、收购。这既是提高我国出版产业竞争实力的有效方式，也是应对世界范围内的媒介融合，保证国家文化安全重要的途径。
二要建立受市场规律支配的出版企业退出机制。一个没有退出机制的行业不能构成完全意义上的竞争，只有双向开放的出版市场才能维持整个行业的生命力。按照我国现行规定，市场主体退出有主动和被动两种方式，后者包括以行政为主导和以市场为主导两种退出机制。但自20世纪80年代以来，中国500多家出版社除极少数因严重违规被吊销营业执照外，还没有一家出版社因为资不抵债而退出市场。这种产业组织结构导致我国出版企业竞争力不强，资源配置分散，难以获得规模效益。因此，政府应建立科学、严格的企业评估机制，并结合市场表现来决定企业的生存，从而保证我国出版产业资源有效聚拢、出版市场永续活力。
4. 加大财政支持和税收优惠力度，扶持本国出版产业
出版产业的发展一方面要尊重市场规律，使竞争机制充分发挥作用，提高资源配置的效率；另一方面又不能完全交由市场，因为“纯粹”的市场经济并不存在，“文化例外”更意味着政府在自觉尊重市场机制的同时，应专注于解决市场所不能解决的问题，利用不同渠道辅助出版产业的成长。我国出版产业面临的竞争不仅在行业内，也包括行业间竞争和国际竞争，目前来看，后者对我国出版产业的威胁更大。欧美出版产业不仅决定了世界出版业的走势，也成为向发展中国家进行文化渗透的工具。反观我国出版产业，由于基础相对薄弱，仍处于产业发展的形成期与产业成长的初级阶段，呈现出“弱、小、散”的发展局面，亟须政府扶植。
首先，要进一步完善出版税收制度体系。赋税轻重、税率高低、税种多少直接影响企业扩大再生产能力和产业供求关系。因此，税收成为各国政府管理出版产业的重要手段之一。在“文化立国”理念的推动下，许多国家通过对不同的出版企业和出版物实行分类税收待遇，以缓解本国出版产业的资金压力，降低企业经营成本，这既为本国出版产业提供了发展动力，也使本国出版产品和服务与其他国家相比拥有了价格竞争优势。由此可见，税收优惠在经济全球化的今天已成为国际文化竞争的重要手段。相比之下，我国出版产业不仅税率高，且税率单一。13%的图书销售税率不仅没有照顾到出版产业作为文化产业的特殊性，也不利于出版企业产品多样化的生产。因此，政府应进一步完善出版税收制度体系，将出版的外部性内在化，要重新评估出版企业的税负水平，针对不同的出版产品门类与品种实施差别化税率，针对新兴、高端的出版业态采取减免、延迟或先征后退的税收优惠。
其次，通过产业发展基金推动出版产业建设。以财政拨款、机构资助、社会捐赠等渠道建立出版基金，资助出版产业（主要资助对象是中小出版社和书店，学术著作出版，以及图书馆购书等）是西方发达国家普遍采用的做法。例如德国的“印刷补贴”基金专门用来资助学术著作和期刊的出版；法国成立的图书文化基金会致力于补贴出口图书、资助专门出口图书和组织翻译法文著作等项目；美国对出版业提供直接和间接资助的基金会不下百个。早在1965年，美国就通过了《艺术及人文事业基金法》。根据这一立法，美国建立了国家艺术基金会和国家人文基金会，确保美国每年要把相当比例的资金投入到文化产业中去。与发达国家相比，我国对出版的资助力度不足、覆盖有限，且来源渠道单一。其中，出版基金制度在我国起步较晚，发挥的作用尚不充分。近年来，我国实体书店面临着倒闭的悲哀。这其中有多种因素的影响，除了网络书店的冲击、社会阅读风气的倒退外，也和国家重视不足、支持不够有关。实体书店的大量倒闭足已引起整个社会对出版产业发展的警醒。民族出版产业的衰败不仅是产值的下降，更意味着国家话语权、文化主体意识的衰败。因此，政府今后应进一步加大对出版业的财政补贴力度，强化基金建设，同时在基金的分配和使用方面建立严格的监管机制，杜绝权力寻租，保证基金真正到位，发挥应有的功效。
(来源 ：出版发行研究)
